Eenvoudig beter? / De route naar de nieuwe Omgevingswet

Print     PDF

De nieuwe Omgevingswet is in de maak. Deze wet regelt onder meer het externe veiligheidsbeleid en dus ook het vervoer gevaarlijke stoffen. Juist op dit punt roept het gehanteerde beleid van het ministerie voor deze Modernisering Omgevingsveiligheid (MOV) vele vragen en zorgen op bij zowel gemeenten, provincies als Bzro-bedrijven. Het proces verloopt dan ook moeizaam. Dit artikel laat zien waar de pijnpunten liggen en geeft een kijk in dit ingewikkelde proces.

Pieter G. Wildschut


Vondelingenplaat – Oude Maas (bron foto: beeldbank RWS)


In 2014 is de grootste wettelijke operatie in de Nederlandse geschiedenis in gang gezet. Onder de slogan ‘Eenvoudig beter’ zullen 40 verschillende wetten en 120 Besluiten worden geïntegreerd tot de nieuwe Omgevingswet, die in 2021 van kracht moet worden. Onderdeel van die nieuwe wet is het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (BKL) waarin ook het Externe Veiligheidsbeleid (EV-beleid) wordt geregeld.


Figuur 1 Veilig ontwerpen rondom een risicobron (bron: Ministerie van Infrastructuur en Milieu)


Het huidige EV-beleid (zie figuur 1) wordt momenteel door maar weinig mensen in dit land echt goed begrepen en sluit ook niet heel goed aan bij de wensen die leven bij onder andere de brandweer. Reden om te zoeken naar een betere aanpak, met als uitdaging dat zoveel als mogelijk beleidsneutraal te doen.

De kern van het huidige beleid bestaat uit standaardrisicoberekeningen waarbij op basis van de twee risicobegrippen PR (plaatsgebonden risico) en GR (groepsrisico), risico’s worden beoordeeld (zie kader ‘Meer informatie’). In het toekomstige beleid wordt het GR vervangen door een effectbeleid (puur op basis van de mogelijke gevolgen van een incident) maar waarbij het GR mogelijk via de achterdeur wel gebruikt zal moeten blijven worden om bij besluiten met dure consequenties het kaf van het koren te scheiden.

PR: oud en nieuw beleid

Het PR blijft als begrip inclusief normwaardes bestaan. Het risico wordt uitgerekend met als uitgangspunt dat een onbeschermde persoon op een bepaalde plek in de omgeving van een risicobron blootstaat aan een dodelijk effect door een ernstig ongeval vanwege die risicobron. Door de rijksoverheid is in de jaren tachtig gekozen voor een maximale ‘kans’ op een dodelijk letsel van eens in de miljoen jaar. Het risico wordt weergegeven op een kaart. Er ontstaat aldus langs en rond risicobronnen een gebied waar de PR-normwaarde wordt overschreden en waar zogenaamde kwetsbare bestemmingen zoals scholen en meerdere huizen op een locatie niet zijn toegestaan.

Risicobronnen zijn een fabriek of opslag waar wordt gewerkt met gevaarlijke stoffen of een route waarover of leiding waardoor grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden getransporteerd, maar ook de risico’s van het neerstorten van een vliegtuig of de kans op en gevolgen van een dijkdoorbraak en de risico’s van een kerncentrale. Er zijn op dit moment duidelijk verschillen in de afweging van risico’s tussen deze verschillende risicodomeinen, want de kans om te overlijden door een overstroming of door het luchtverkeer is op een groot aantal plaatsen in Nederland veel groter dan door de genoemde handelingen met gevaarlijke stoffen. Het voornemen was om die verschillen in de nieuwe Omgevingswet recht te trekken. Dat doel is in de nieuwe regelgeving helemaal uit het oog verloren.

GR: oud en nieuw beleid

Het GR is een maat voor de maatschappelijke ontwrichting bij een incident. Hier wordt de kans op een incident geschat waarna wordt berekend wat daarvan de gevolgen (aantal dodelijke slachtoffers) in de omgeving zullen zijn. Hierbij is vooral de bevolkingsdichtheid rondom een risicobron van belang en een logische variabele is dat aantal blootgestelde personen zo nodig te beperken. Staatssecretaris Van Geel van het toenmalige ministerie van VROM heeft de afweging van het relatief heel hoge GR van luchthavens in de discussie over Schiphol geschrapt. Dit geeft aan dat er flinke ongelijkheid zit in de beoordeling van risicowaardes op het ene of het andere terrein van veiligheidsbeleid; er is een groot verschil tussen risico’s van vliegverkeer en van de industrie met Bzro-bedrijven. In de praktijk wordt momenteel alleen nog met dit GR-begrip gewerkt bij het domein gevaarlijke stoffen.

De industrie die werkt met gevaarlijke stoffen heeft inmiddels al tientallen jaren tot op de dag van vandaag ervaring met het risicobeleid: het beleid triggert waar nodig om maatregelen te nemen en uit de casuïstiek blijkt dat het aantal serieuze incidenten in die industrie weliswaar nooit nul zal zijn, maar feitelijk nihil is. Ook de ons omringende landen discussiëren steeds vaker over het introduceren van een dergelijk risicobeleid op basis van QRA’s (Quantitative Risk Assessment). Nederland dient als gidsland.

Bij aanvang van het proces van de modernisering van het EV-beleid is door veel gemeentebestuurders (die conform de wet vaak de besluiten over risico’s moeten nemen) echter ingebracht dat het GR in het gebruik voor hen en ook voor de burgers een te abstract begrip gebleven is. Daarom is besloten om net als bij het Basisnet vervoer gevaarlijke stoffen, dat in 2015 in werking is getreden, in plaats van met GR, te gaan werken met aandachtsgebieden. Dat moesten dan de gebieden zijn waarbij de kans op letsel op een schadelijk effect door een explosie, brand of toxische wolk substantieel is.

Substantieel

Waar het om draait is of de nieuwe regelgeving gebaseerd is op risicogericht of effectgericht beleid.

De industrie is bij aanvang van de wetsvoorbereiding ook akkoord gegaan met de effectgerichte benadering, maar voor de verdere uitwerking was het wel van belang dat dat nieuwe beleid niet helemaal zou veranderen van een risicobeleid in een effectbeleid. Alles draait dan om de vraag wanneer (bij welke type afweging) is het risico, hier de kans op een aantal slachtoffers, ‘substantieel’. Als voor de zekerheid elk risico, hoe klein van kans ook, beschouwd zou worden bij het bepalen van een aandachtsgebied, zou dat de klok wel erg terugdraaien: het beleid zou dan ongevoelig worden voor kansbeperkende maatregelen, en die zijn juist heel belangrijk om de risico’s acceptabel te maken. Kortom, een puur op effectgericht beleid zou waarschijnlijk ook niet goed begrepen worden.

De indertijd gemaakte meer pragmatische keuzes voor het Basisnet zijn helaas onvoldoende meegenomen in het voorgenomen nieuwe beleid. Het Basisnet is indertijd uiteindelijk vastgesteld voor alleen de routes met de grote transportstromen met gevaarlijke stoffen. Dit op grond van vragen uit de Eerste Kamer over de aanzienlijke resources (geld) voor extra veiligheid voor vervoer van gevaarlijke stoffen in vergelijking met de andere fysieke beleidsdomeinen, zoals vliegveiligheid en waterveiligheid. En tevens werden de voor Basisnet vastgelegde aandachtsgebieden gelimiteerd: voor brand (25 m) en voor explosie (200 m), waarbij het beleid dus deels gebaseerd is op risico (de hoeveelheid vervoer van gevaarlijke stoffen en de kans dat dat op een bepaalde afstand nog ernstig letsel geven kan) en deels op effect (aandachtsgebieden van 25 respectievelijk 200 meter). Het is vooralsnog dan ook goed nieuws dat men nog niet aan het beleid en de uitgangspunten van Basisnet sleutelt!

Inrichtingen en buisleidingen

Het ministerie heeft voor het MOV echter gekozen voor een andere, veel conservatievere methode om aandachtgebieden voor (vooralsnog alleen) inrichtingen en buisleidingen af te leiden. Die methode is veel strenger dan die welke voor het huidige Basisnet is gebruikt. Daardoor is er nu eigenlijk een op effectgericht beleid gecreëerd dat ongevoelig is voor kansen naast het bestaande beleid van plaatsgebonden risico. Hierdoor dreigt het domein gevaarlijke stoffen nog verder uit de pas te gaan lopen met (lees: nog strenger te worden aangepakt dan) de andere veiligheidsdomeinen.


Het nieuwe beleid zal het transport van onder andere aardgas beïnvloeden (bron: Gasunie)

 

Concreet komt het voor inrichtingen en buisleidingen neer op het feit dat voor de aandachtgebieden gerekend moet worden met alle ongevalscenario’s die met een kans groter dan 10-8/jaar (ééns in de honderd miljoen jaar) optreden!

Voor de duidelijkheid: dan wordt aandacht gegeven aan risico’s waarbij de kans kleiner is dan de kans dat een grote meteoriet neerstort en daarbij een gebied zo groot als Frankrijk wegvaagt.


Meteoriet die heel Frankrijk wegvaagt; die kans is ongeveer eens in de tien miljoen jaar (bron foto: Thinkstock)

Groepsrisico

Als die kans van ‘ééns in de honderd miljoen jaar’ voor alle veiligheidsdomeinen uniform gehanteerd zou worden, zou men in heel Nederland rekening moeten houden met het neerstorten van een vliegtuig: één groot aandachtsgebied dus. En het grootste deel van Nederland zou zich serieus moeten voorbereiden op overlijden door een overstroming, want de kans op overstroming van een bedijkt gebied is vele orden groter! De zogenaamde deltanorm is een overstroming (inundatie) van eens in de tienduizend jaar, maar dat was gebaseerd op dijkhoogte versus de kans op waterhoogte. Men (Rijkswaterstaat) is er nadien achter gekomen dat de inundatiekans veel meer wordt bepaald door de sterkte van de dijk en daarom houdt men voor sommige zogenaamde. dijkringen rekening met overstromingskansen die soms nog groter zijn dan eens in de tien jaar.

Voor dit beleid zou dan eigenlijk ook het Basisnet opnieuw ingericht moeten worden, omdat dan op elke (snel)weg met meer dan één tankwagen per dag al rekening gehouden moet worden dat een lekkage optreedt met een brand of explosie tot gevolg. Die conclusie heeft het ministerie echter naast zich neergelegd en heeft het toch zo gelaten, waardoor er niet meer uniformiteit gecreëerd is, maar juist nog meer verschillen ontstaan tussen bestaand en nieuw beleid.

Ook provincies (vergunningverlener voor Brzo-bedrijven) en andere vergunningverleners hebben gepleit voor het behoud van het begrip ‘Groepsrisico’, omdat binnen het aandachtsgebied er anders geen weging meer kon plaatsvinden over het aantal burgers dat in de buurt van een risicobron kan wonen. Dat aspect is met het nieuwe beleid immers niet opgelost en mogelijk moet dan het instrument GR toch blijven bestaan, terwijl het nu juist de bedoeling van deze exercitie was om het GR door een beter hanteerbaar begrip te vervangen.

Aandacht = Communicatie?

In de discussie hierover geeft het ministerie aan dat de aandachtgebieden slechts bedoeld zijn voor de communicatie naar de burger. Voor het nemen van maatregelen moeten deze aandachtsgebieden nog omgezet worden in zogenaamde voorschriftengebieden, waarbij ook echt maatregelen genomen moeten worden om bijvoorbeeld de effecten van een brand, explosie en toxische wolk in het veld te kunnen beperken. De maatregelen waaraan dan gedacht kan worden zijn afschakelbare ventilatie (voor toxische stoffen), splinterwerend glas (voor de kleinere explosie-effecten) en versterkte gebouwen (voor een brand en explosie). Een toelichting van hoe en wanneer deze maatregelen genomen zouden kunnen worden, wordt door het RIVM nader uitgewerkt in een handboek dat binnenkort verschijnt. De beslissingen wanneer het risico relevant is voor het nemen van maatregelen wordt neergelegd bij het lokale bestuur, en dat is geheel in de geest van de nieuwe Omgevingswet. De industrie maakt zich echter zorgen om deze ontwikkelingen en vraagt zich af of bestuurders wel in staat zijn om een afweging te maken of risico’s ook werkelijk relevant zijn om mee te nemen. Bij het nemen van maatregelen zou natuurlijk wel de kans dat een scenario kan optreden, meegenomen moeten worden. Want die kan variëren van eens in de 1000 jaar (bijvoorbeeld een brand) tot eens in de 100 miljoen jaar (bijvoorbeeld het lek raken van die ene container die uit een kraan valt). Ga daar maar aan staan als bestuurder!

Die enkele veiligheidsregio met veel Brzo-bedrijven heeft de expertise mogelijk nog wel in huis om het een bestuurder goed te kunnen uitleggen, maar de meeste regio’s ontberen die kennis.

Zorgen om veiligheid

Verder blijft het ministerie als reactie op de geuite zorgen maar terugvallen op het argument dat dit beleid alleen betrekking heeft op de ruimtelijke ordening en dat bedrijven straks alleen maar rekening hoeven te houden met het PR. Maar als de burger zich terecht of onterecht grote zorgen begint te maken over een megagroot aandachtsgebied en een bestuurder de keuze voorgeschoteld krijgt om dan maar in het veld dure (bouw- en inrichtings)maatregelen te nemen, zal toch eerst naar de industrie gekeken worden of zij geen maatregelen kunnen nemen om het effect te beperken.

De industrie heeft dan echter het nadeel dat zij voor de verhoging van veiligheid vooral teruggrijpt op kansbeperkende maatregelen (die in dit nieuwe beleid niet scoren, dat wil zeggen geen rekenkundige verbetering van veiligheid geven). Nog los van het feit dat effectbeperkende maatregelen veelal minder effectief zijn, zeker als de veiligheid in zijn geheel wordt bekeken.

Een voorbeeld hiervan is dat een bedrijf de opslagvoorraad gevaarlijke stoffen kleiner kan maken om een effect van een ongeluk te beperken, maar dat heeft tot gevolg dat er vaker een tankauto langs moet komen om de opslag bij te vullen. Veiligheidskundigen weten dat dit veelal verplaatsen, ja zelfs vaak verhogen van het risico is, omdat bijvoorbeeld het laden/lossen van tankauto’s het meest risicovol is.

Ook de geruststelling dat de maatregelen alleen noodzakelijk zijn voor nieuwe situaties kan dan wel juridisch dichtgetimmerd worden, maar zo’n regel is redelijk naïef. Er hoeft zich immers maar één keer een serieus incident voor te doen en de politiek zal dan roepen ‘hoezo verschil tussen oud en nieuw, bij beide kan het optreden’. Kortom: de burger zal hier ook geen beter veiligheidsgevoel door krijgen.

Selffulfilling prophecy

Het nieuwe omgevingsveiligheidsbeleid is de kwalificatie ‘eenvoudig beter’ derhalve op het moment van dit schrijven nog zeker niet waard. De opzet is er weliswaar één van eenvoud, maar met de huidige uitwerking worden er stilaan nog veel lastiger afwegingsituaties voor bestuurders mee gecreëerd. En voor dit beleid is een duiding van ‘complexer en ook zeker minder uniform’ meer toepasselijk. De zeer grote aandachtsgebieden die straks op een kaart van Nederland worden ingetekend, veroorzaken wel meer onterechte angst bij burgers. En we maken het potentiële terroristen ook makkelijker om het grootste horrorscenario uit te zoeken op een openbare website waar alle gegevens zullen worden gepubliceerd. Hopelijk zal het geen vorm van selffulfilling prophecy worden…. 

Lage kans

Om een beter begrepen beleid te maken, wordt het kanselement (kans op een ernstig incident met grote gevolgen) in de nieuwe Omgevingswet/besluit (BKL) vermeden en richt het beleid zich op de maximaal schadelijke effecten die zouden kunnen ontstaan. Maar hierdoor is het beleid niet beleidsneutraal, want het bestaande beleid houdt bij ernstige ongevallen rekening met de kans van optreden.

Doordat deze methode alleen bij het risicodomein gevaarlijke stoffen wordt ingevoerd, ontstaat er zelfs nog meer verschil dan nu ten aanzien van de aandacht die wordt gegeven aan bijvoorbeeld de risico’s van vliegtuigen. Immers, zou dezelfde methode daar worden toegepast, dan is heel Nederland één groot aandachtsgebied.

Dat heeft alles te maken met de zeer lage kans op grond waarvan de aandachtsgebieden nog worden berekend. Die kans is zo klein dat een meteoorinslag waarbij een gebied zo groot als Frankrijk zou worden vernietigd, waarschijnlijker is.

Omdat beslissingen over maatregelen zoals de acceptatie van risico, maatregelen in de vergunning- en bouwvoorschriften in het omliggende gebied, straks aan de gemeenten wordt overgelaten, en elke gemeente daarin zijn eigen afwegingen maken zal, heeft niemand, ook de regelgever niet, een idee wat dit beleid straks voor consequenties heeft. 

Tot slot is er de zorg dat een kaart van Nederland met aandachtsgebieden ook de verkeerde aandacht op kan roepen: zo’n kaart kan een kwaadwillende helpen in zijn keuzes om zijn boodschap te maximaliseren door een aanslag met zo groot mogelijke gevolgen te plegen.

De CTGG blijf zich samen met de deelnemende branches inzetten om de praktische uitwerking van het MOV-beleid zo realistisch mogelijk vorm te geven. Helaas moeten we na drie jaar ervaring uit vele overleggen constateren dat dit een heel moeizaam proces is. Winst is wel dat het MOV-beleid het Basisnet nog niet raakt: voorlopig wordt dat bij het oude gelaten. Mogelijk zal voor die tijd de wal het schip keren als men ervaring op gaat doen met de overige industrie: de leidingen en installaties.

Meer informatie

  • Het plaatsgebonden risico (PR) is de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op een plaats langs een transportroute verblijft, komt te overlijden als gevolg van een incident met het vervoer van gevaarlijke stoffen. Dit risico kan als een soort hoogtelijnen op een kaart weergegeven worden, waarbij de lijn punten met een gelijk plaatsgebonden risico met elkaar verbindt.

  • Het groepsrisico (GR) is de kans per jaar per km transportroute dat een groep van tien of meer personen in de omgeving van een transportroute in een keer dodelijk slachtoffer worden van een ongeval met het vervoer van gevaarlijke stoffen op die transportroute.

Pieter G. Wildschut is voorzitter van de Commissie Transport Gevaarlijke Goederen (CTGG)